三农问题论文:农民是如何失去土地所有权？

内容提要：本文从法律和实践等角度分析了我国农村集体土地所有权虚置现象存在的原因。作者认为，我国现行法律虽然规定了农村土地三级农民集体所有，但却没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决农民集体与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。非凡是国家对农民集体行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的农民集体只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。　　要害词：土地所有权权利主体权能替换超法律限制　　目前，理论界有关我国农村集体土地所有权虚置的具体表现及对农村进一步改革的影响已多有论述，而对为什么会产生这一现象却很少深究。我认为，我国农村集体土地所有权虚置现象之所以存在主要有三个方面原因：法定权利主体的多级性和不确定性、所有权与使用权权能的相互替换以及国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。　　一、法定权利主体的多级性和不确定性　　我国宪法、民法通则、土地治理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的集体所有具体规定为：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营治理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。1988年修改的《土地治理法》第八条在民法的基础上进一步规定：村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地治理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的农民集体所有。这就是村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有和村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的农民集体。　　但现行法律却没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决农民集体与农民个人的利益关系。　　首先，农民集体不是法律上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。　　财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的人──法人或自然人（公民）。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，农民集体在概念上与农民集体组织有着十分明显的区别。农民集体不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营治理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营治理属于农民集体所有的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，农民集体所有是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，非凡是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的农民集体就会碰到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政治理部门都力图明确农民集体的性质。例如1994年12月国家土地治理局地籍治理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：农民集体是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将农民集体确定为农业集体经济组织。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定农民集

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